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在审计评价方面应当也能够担当作为

中国审计报    2019-09-10 12:29   2 +1   +1

      《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称“新规定”),已于2019年7月7日起施行。新规定是在2010年10月12日《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称“老规定”)基础上修订而成的。与老规定比较,新规定的一个重大创新和特点是,在审计评价方面应当也能够担当作为。

      大家都非常熟悉对人的健康体检。体检结果报告单上有许多项目,不仅有检查结果,也列示参照指标。让人一目了然,不仅知道具体哪项指标不正常,以便引起注意或对症治疗,更能够对被检查者总的身体健康状况作出判断。对领导干部进行经济责任审计,查出一些具体问题,都在所难免,最关键、最本质、也被各方面最看重的是,通过审计,在审计报告中对领导干部履行经济责任情况作出总体评价。也恰恰是总体审计评价,最能集中体现审计的高度、广度和深度,最能集中体现审计的知识、能力和水平,最能集中体现审计是否、能否和敢否担当作为。

      如果不对领导干部履行经济责任情况作出总体评价,而仅列示审计查出的一些具体问题,可能几方面都不会满意。被审计者认为总体上没给他个清白,看报告者觉得总体上没给个明白,干部管理监督部门也不能从总体上把握干部究竟怎么样,甚至(继续)用还是不用。只要是工作,谁又能保证没有缺点、不足、错误和毛病呢?总不能简单地说,问题少一点就一定是好干部、就可用,问题多一点就一定不是好干部、就不可用。

      当然,被审计领导干部履行经济责任具体事项多、涉及内容广、情况复杂且通常已经时过境迁,而审计总难免受到人力、物力、财力、信息等审计资源限制,而且总是具有滞后性,要作出总体评价也确非易事。审计报告中一是一、二是二,只列示审计发现的具体问题而不作总体评价,的确可以避免以局部代表总体、以偏概全、审计评价过头的风险。但说严重点,如果审计报告中只列示具体问题而不作出总体评价,似乎有点背本逐末,只捡了芝麻而丢掉了西瓜。这样的评价,不仅其作用大打折扣,也难以不令人产生审计不能、不愿、不敢担当作为之嫌。

      在经济责任审计评价实践中,我们是有过反复的。在早些年,虽然不对领导干部履行经济责任情况作总体评价,但基于审计情况,往往对未发现违反廉洁从政(从业)规定的,在审计报告中作这样的评价:本次审计未发现本人有经济问题。这样一句评价,在当时大受欢迎。不管审计报告中列示了哪些、多少或多大的问题,只要有了这句话,被审计者就会认为,审计表明他是清白的,其他都是工作上的问题,认真整改就是了。干部管理监督部门更是看了这一评价,就认为审计未发现该干部不存在廉洁方面的问题,加之其他问题也不严重,可以放心(继续)使用。但是,经过经济责任审计之后,尽管审计未发现本人有经济问题,但个别干部还是通过其他途径被发现有腐败等问题,甚至依纪依法受到了处理。鉴此,担心审计承担风险太大,甚至可能为有的腐败分子充当了“保护伞”,于是在审计报告中一律不再有“本次审计未发现本人有经济问题”的表述。

      我曾当面听取干部管理监督部门同志对经济责任审计的意见建议,反馈高度一致:我们很关注、很看重审计报告中“本次审计未发现本人有经济问题”的表述。但很遗憾,现在审计报告中这样的表述统统都不见了。有一次,我担任审计组组长,就审计组审计报告征求被审计领导同志意见,该领导同志非常认真、诚恳地讲,报告中指出的所有问题,他都承担责任并坚决整改,只希望在审计报告中能对他履行经济责任情况作出总体评价,比如可表述为,在他的领导下(该单位领导集体)较好地履行了经济责任。他的这一诉求,极具合理性和广泛代表性。我事后如实作了反映,但未能如其所愿。当然,那个时段,所有经济责任审计报告都是这样。

      还有一次,一位在大学担任审计处长的审计学教授问我,你们现在经济责任审计报告的模板是什么样的?我反问,你说的模板是什么意思?接着他给我讲了他当审计处长出具经济责任审计报告的故事。他们一开始,经济责任审计报告中不作总体评价,只反映问题。出具报告后,首先受到被审计的(二级)学院院长强烈质疑。院长说我是专家、教授,本来就不愿意从事行政领导工作,是你们非要让我当什么院长。辛辛苦苦干了几年,没功劳也有苦劳、没苦劳也有疲劳,只说我有问题,怎么就不说我也有些成绩呢?在我任期,招生及毕业学生规模扩大、老师科研成果增多、职工收入成倍增加等等,怎么你们都视而不见呢?书记和校长觉得院长说的在理,但审计指出的问题也是事实,在审计报告上圈阅了事,未作任何具体批示。审计报告就这样被束之高阁,没有了下文,审计指出的问题也没人整改,不了了之。鉴于这种被审计者不高兴、书记校长不欢迎、审计起不到作用的情况,他们把审计报告的模板作了完善。审计报告中,列示学院学生招收及毕业、开设课程及教学、科研及出版(发表)、资金收支、资产管理等指标,基于这些指标的对比变化,对院长任期履行经济责任情况作总体评价,同时也指出审计发现的问题。院长看了审计报告,感觉比较全面客观,首先肯定了他的成绩,心情舒畅;问题也的确存在,心服口服。审计报告送到书记校长案头,大笔一挥,作出批示:该同志劳苦功高,在其任职期间,学院有了长足发展。存在问题是发展中的问题,继任者要采取措施加以整改。这样的报告及领导同志批示,离任者舒心,领导者放心,继任者称心,皆大欢喜,经济责任审计作用发挥得很好。

      应当说,干部管理监督部门及被审计领导干部的需要,就是我们的奋斗目标。审计肯定会面临困难和风险,但我们也应当担当作为;只要我们努力,依纪依法审计,按审计准则规范业务操作,我们也能够控制风险、担当作为,作出客观公正、实事求是的评价。总结多年来的做法和经验,回应干部管理监督部门及被审计领导干部的关切和需要,听取来自多方面的意见和建议,新规定明确:“审计报告一般包括被审计领导干部任职期间履行经济责任情况的总体评价、主要业绩、审计发现的主要问题和责任认定、审计建议等内容。” 新规定对其中审计评价的要求是:“……在审计范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况,包括公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中个人遵守廉洁从政(从业)规定等情况,作出客观公正、实事求是的评价。”我们不能回避、不能绕道,必须担当作为,对领导干部履行经济责任情况,作出总体评价;对是否存在违反廉洁从政(从业)规定问题也给出明确的说法。根据实际情况,如果被审计领导干部能够贯彻落实党中央重大经济方针政策及决策部署,建立健全和执行重大决策制度,加强内部管理等,就可以作出“较好地履行了经济责任”的总体评价,也可以明确:“在本次审计范围内,未发现该同志本人在公共资金、国有资产和国有资源管理分配使用中存在违反廉洁从政(从业)规定的问题。”当然,如果审计发现或者接受举报并经审计查实,该领导干部本人在公共资金、国有资产和国有资源管理分配使用中存在严重违纪违法问题线索,则另当别论。

      在审计评价方面担当作为,还体现在必须落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求。新规定第四十三条完全是新增加的规定:“审计评价时,应当把领导干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。对领导干部在改革创新中的失误和错误,正确把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则,经综合分析研判,可以免责或者从轻定责,鼓励探索创新,支持担当作为,保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性。”落实好这条规定,鼓励探索创新,支持领导干部担当作为,这既考验审计的能力、经验和水平,更考验审计评价自身能否、愿否、敢否当担当作为。

      从这两年经济责任审计工作及作出审计评价实际情况看,想用户之所想、急用户之所急,根据干部管理监督部门及被审计领导干部的愿望,已经在经济责任审计报告中对履行经济责任情况作出总体评价,已经对遵守廉洁从政(从业)规定情况作出了专门的表述,已经在按照习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求进行综合分析研判,鼓励探索创新,支持担当作为,虽然审计的难度、风险和压力增加了,但审计报告更加有用了,审计作用发挥更好了,受到了各方面充分肯定和广泛好评。实践已经证明,在审计评价方面应当也能够担当作为。

      最后还要附带说一下,应当、能够担当作为,绝不意味着偏离主题、漫无边际、大而无当、超越边界、包打天下,对什么都作出评价。曾见过一篇经济责任审计报告,对被审计领导干部有这样一句评价:“该同志任劳任怨,从不计较个人得失。”我未参与对该同志的经济责任审计,也无意否认他有此高尚情操和美德,但必须指出,这样的评价已远远偏离了经济责任。如果这样的评价,出现在经济责任审计报告之中,干部管理监督部门对干部考察、考核时能说什么呢?审计既应当、能够担当作为,也必须恪守职责、不越边界、恰当作为,聚焦于经济责任履行情况作出总体评价。

                                                                                            (写于2019年8月31日)

作者:孙夏赋

编辑:吴伯银

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